过去一年，国内外经济形势波诡云谲，广州城市更新发展情况也“一波三折”。2021年下半年因“防止大拆大建”的红线要求，多个项目被暂时搁置。2022年上半年，随着中央多次在高级别会议中提到要有序推进城市更新，广州频繁发布城市更新政策，一度暂停的旧改项目也开始有了复苏迹象。但随即而来的疫情爆发，又让旧改项目陷入停滞状态。

虽然过去一年广州城市更新的发展面临重重困难，但总体上是在缓慢前行中有序推进。对过去一年广州城市更新的发展情况，我们总结概括为如下三个特点：城市更新政策“松紧并举”、城市更新市场“国民合作”、城市更新项目“两级分化”，具体而言：

（一）城市更新政策“松紧并举”

城市更新的发展与政策的制定实施密切关联。2022年，住建部部长在国务院新闻办公室“推动住房和城乡建设高质量发展发布会”上提到，我国城市发展已经进入了城市更新的重要时期，由过去大规模的增量建设向存量的提质改造和增量的结构调整并重转变。广东省2022年的政府工作报告也提出，“以绣花针功夫、更多采用微改造方式推进城市更新，坚决防止出现急功近利、大拆大建等破坏性‘建设’问题”。而最早在2020年的时候，广州市发布的《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》中早已提到，“坚持用‘绣花’功夫管理城市，强化规划统筹，全面深化改革，以统筹城市更新九项重点工作为抓手，加快形成新发展格局，推动城市高质量发展”。

可见，推动城市更新高质量发展一直是2020年广州城市更新“破局”以来的重要使命。经过两年的探索，结合市场发展情况，广州在过去一年制定的城市更新政策更加秩序化、精细化。在政策的具体制定上张弛有度，“松紧并举”，既对项目实施计划的管控和有关历史文化遗产、古树名木等城市更新底线的保护施以严格约束，同时又为市场“松绑”，进一步激发了市场主体积极性，促进更新市场平稳、健康发展，具体如下：

 1.  严格项目年度实施计划的管理，明确年度实施计划的编制与退出机制

从城市更新项目整个实施阶段来看，列入年度实施计划是项目能够开展，并往前推进的最基础和最关键的一步。为了合理把控全市旧城镇、旧厂房、旧村庄更新改造的节奏和规模，实现有序更新、有机更新、有效更新，广州市在2022年初便出台了《关于在深化城市更新工作推进高质量发展中加强年度实施计划管理的指导意见》。该意见明确了对年度计划的管理实施刚性约束，即未列入年度计划的城市更新项目，不得审批方案。该条规定的出台，使得当时很多项目一度停摆。另外，该意见也明确了年度计划的动态调整机制，规定列入年度计划后连续两个年度无实质性进展的项目要重新报批审定，从城市更新项目的最初阶段便实施严格、有序的管控。

 2.  频繁出台有关历史文化遗产、古树名木等保护政策，坚持划定城市更新底线

2021年住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》后，广州市的城市更新节奏可谓是“大起大落”。但自2022年重启城市更新项目开始，广州市严格落实“防止大拆大建”红线，更加注重强调对古树名木、传统风貌建筑、工业遗产等范围的保护。在提高全面改造标准的同时，也更加倡导以微改造、局部改造等“绣花针”功夫坚守城市更新底线。

其中，《广州市传统风貌建筑保护规定（征求意见稿）》便首次明确了违反保护规定的法律责任，并且区分了对单位和个人的不同处罚，如损坏、擅自拆除、迁移传统风貌建筑的，责令恢复原状，对单位处10万元以上20万元以下罚款，对个人处5万元以上10万元以下罚款；无法恢复原状的，处以传统风貌建筑重置价三倍至五倍罚款。另外，《关于进一步明确广州市城市更新（全面改造）项目推进有关管控要求（试行）的通知》则从项目前期研究阶段、方案审批阶段、方案批后实施阶段全面规定了如何落实历史文化资源和树木保护的具体措施。如在方案审批阶段，规定未开展历史文化资源调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作的区域，不应审批片区策划方案、项目实施方案。在实施阶段则要求城市更新项目改造范围涉及不可移动文物、历史建筑、传统风貌建筑等历史文化遗产资源保护利用的，须依法履行相应的审批程序，未经批准的，保护范围、控制地带内不得先行迁移、开工建设。

2020年，为贯彻落实广州城市更新形成的“1 1 N”政策体系（指广州市颁布实施的《广州市关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》加《广州市深化城市更新工作推进高质量发展工作方案》和若干配套措施），广州市规划和自然资源局牵头制定了多个配套指引。其中《广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引》在全市范围内划定了三个城市规划建设管理圈层，明确了不同圈层城市更新单元产业建设量(含商业商务服务业、新型产业、产业的公建配套)占总建设量的最低比例要求。这是当时全国首个针对城市更新提出产业建设量占总建设量的最低比例要求的规定，对城市更新开发商的产业导入能力提出了高标准要求。

但随后因政策调控、市场下行、疫情影响等一系列原因，这两年来市场主体普遍面临经营困难的境地，低迷的房地产行情也让市场对城市更新信心不足。而高标准的产业建设量比例要求，则意味着项目可开发住宅建设量少。对于房地产项目而言，住宅价值要远远高于商办类，所以政府在此时降低产业建设量比例要求，可以进一步激发市场主体积极性，鼓励社会资本参与改造，推动产业导入以及产城融合，从而使得广州城市更新更加平稳、健康地发展。

（二）城市更新市场“国民合作”

城市更新对一个城市发展的重要意义不言而喻，但作为一项重大的社会建设系统工程，仅仅依靠财政投入是远远不够的，需要市场主体和各种社会力量的共同参与。广州城市更新坚持政府主导，因此国企介入具有一定的指导意义。但“国进民退”只是过渡时期的“暂缓”之计，项目的开发建设仍需社会力量的参与支持。

 1.  “国进民退”是过渡时期的“暂缓之计”

2021年8月，随着一份《关于审议鼓励功能性国企参与城市更新改造项目有关工作的请示》在网络上的流传，彼时关于市属功能性国企将全面介入旧村改造的风声四起，业界和媒体也都纷纷猜测广州旧改是否将会形成“国进民退”的局面。

事实上，2021年因房地产行业下行叠加房企债务问题引发的危机，以及政策层面的全国性调整和突发事件的影响，广州城市更新确实出现了“国进民退”的现象。有资料显示，多家房企都传出被迫退出、减持或转让旗下旧改项目的消息，该变动也主要集中在黄埔区，涉及了恒大、宝能、雪松等多家房企。而作为广州“城市更新大户”的时代中国集团，也在2022年初申请退回从化区、增城区3个旧村改造项目的履约保证金，以及黄埔区5个项目的前期投入资金。

然而，“国进民退”只是过渡时期的“暂缓之计”，历史经验也多次证明了只有多方合作共享，才能使得市场健康、持续发展。

（2021年以来广州旧村改造项目“国进民退”部分情况，参考网上资料整理）

 2.  鼓励市场参与，开展“国民合作”可充分发挥双方优势

“政府主导，鼓励市场参与”，一直是广州城市更新的主基调。在城市更新领域，国企、民企实际上都各有优劣势。

与民营企业相比，由国企主导城市更新项目，一是可以避免过度房产化，防止房价上涨过快，有利于旧改项目长期运营；二是可以充分发挥国企的融资成本优势，民营企业在“三条红线”政策出台后，因融资环境持续收紧普遍面临较大压力；三是可以避免文物古树保护不当等状况，更好贯彻落实“防止大拆大建”的政策要求。

虽然国企参与城市更新项目有以上种种好处，而且因2021年下半年以来叠加楼市融资困难、销售困难、政策调整等因素，民营企业的资金能力受到了较大影响，但有资料显示，截至2022年2月底，民企仍占广州城市更新市场的主导地位，其介入的项目有47个；国企介入的则仅是一半不到，只有21个；国企和民企合作的项目则有18个。这与城市更新工作涉及面广，体量大，民企操作起来相对更加灵活，旧改经验也更加丰富等原因密切相关。

2022年2月，广州发改委发布的《广州市2022年重点项目计划》文件显示，2022年数百个重点建设项目中，关乎城市更新的共计54项，总投资额高达万亿。面对如此之大的市场总量。如果仅靠国企，政府财政肯定是难以支撑的。

为更好凝聚社会力量参与建设重点领域，2022年3月广州市发改委出台了《广州市关于支持社会力量参与重点领域建设的指导意见》，提出了“坚持政府引导与市场主导相结合”的基础原则，并提出要加大社会力量参与城市更新的支持力度，积极引导社会资本进入城市更新领域。有了该政策的明确支持，具有产业导入能力的民企与国企实现联动，可充分发挥了双方优势，实现城市更新的可持续发展。

（三）城市更新项目“两极分化”

城市更新是城市发展到一定阶段的必然之举，也是推动城市品质不断提升的重要手段。对于广州这样一座拥有2000多年建城史的历史文化名城而言，其位处黄金地段但开发年代较为久远老城区如何在实施城市更新过程中，即保留传统文化和建筑，同时又能提升居住品质，是城市规划的一大难题。同时，位于广州城郊的新城区如何弥补区位劣势，导入产业，提高开发效益，使其成为拉动广州经济健康、全面发展的新力量，也是城市规划的一大挑战。为应对前述困难，2022年广州城市更新项目走出了“两级分化”的道路。

 1.  “新城开发”与“旧城改造”协调推进

作为广州“后起之秀”的黄埔、增城、白云等新城区，近年来的城市更新活动一直十分活跃。相反地，位于广州核心区域的越秀、荔湾等老城区的城市更新项目则一直“不温不火”。正如前面提到的，过去一年，广州城市更新在注重提高全面改造标准的同时，也更加倡导以微改造、局部改造等“绣花针”功夫坚守城市更新底线。具体而言，则是过去一年广州城市更新项目呈现出“新城开发”与“旧城改造”协调推进的现象。

黄埔区作为广州城市更新主力，一直是广州市城市更新全面改造项目“重地”，曾因“快拆、快批、快建”而走在广州城市更新前列。虽然在住建部63号文《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》后，黄埔区的城市更新项目全部放缓了速度。但自从2022年广州重启城市更新之后，黄埔区的城市更新表现仍然十分突出。2022年7月颁布的《广州市2022年城市更新项目年度计划》提出将实施123个城市更新项目，并启动101个城市更新项目的前期工作，涵盖旧村、旧城、旧厂、旧城镇等四类改造项目。从区域分布来看，黄埔区、番禺区项目规模最大。而从过去一年项目推进情况来看，黄埔区进行基础数据调查公示与片区策划方案公示的项目数量遥遥领先于其他区。

与新城区“大动干戈”的改造相比，广州核心老城区的城市更新因“地少价高”，是无法一概采取全面改造方式的，更多的是采取微改造、局部改造等“绣花针”改造方式。如越秀区的南洋电器厂城市更新项目便是采用混合改造方式，也是广州市首个旧城混合改造项目。但自从2015年《广州南洋电器厂升级改造试点项目方案》获批通过以来，该项目改造历程一波三折。在2015年到2020年期间项目推进近乎“了无音讯”，直到2020年被列入越秀区城市更新重点项目，项目才重启。但自2021年10月广州进入全面核查之后，又是长达一年多的“休停调整”。直到2022年年末，南洋电器厂城市更新项目才完成控规调整方案优化方案，并对外公开征询意见。

国家“十四五”规划明确提出“推进以人为核心的新型城镇化”，这就意味着城市更新要因地制宜、因时制宜。广州由单纯的“新城开发”的模式，转变为“新城开发”和“旧城改造”协调推进的模式，可以同时更好协调各区情况，更大价值发挥城市更新作用。

 2.  “高质量”与“大规模”并举实施

前文已经提到，推动城市更新高质量发展一直是2020年广州城市更新“破局”以来的重要使命，广州在2020年的城市更新中坚持“新城开发”和“旧城改造”协调推进的模式，是城市更新向高质量发展的一大重要措施。

值得注意的是，广州在高质量推进城市更新的同时，并没有因此减少项目规模。据资料统计显示，2022年广州市完成实施方案（含片策）公示的“三旧”改造项目有41个，涉及改造范围1.76万亩，其中主流项目仍是旧村庄改造项目，占了23个，其余是旧厂房改造项目。单就黄埔区旧村庄改造项目而言，其涉及改造范围高达1.2万亩，拟批复建筑面积达到2040万平方米。与广州CBD珠江新城450万平方米的建筑相比，相当于黄埔区通过旧改方式又建设了4个珠江新城。

（四）小结

回顾过去一年，广州城市更新困难重重，但在披荆斩棘过程中也取得了一定的成绩。“松紧并举”的城市更新政策有利于项目有序实施，“国民合作”有助于更加充分发挥市场创造力，“两极分化”实施城市更新项目则进一步促进了各区协调发展。可以说，自2020年旧改“破局”以来，广州城市更新已经逐渐步入新赛道，朝着更加有序、高质量的道路发展。

2023年农历春节后的第一个工作日，在全省高质量发展大会后，广州第一时间召开会议，可见推进发展之决心。而这次会议也释放了很多信号，其中就为将来广州城市更新的发展规划了前路。除了这次会议所释放的信号，结合目前亟需解决的市场融资问题，我们一一展望如下：

（一）中心城区、重点片区和老旧小区改造工作不同侧重，大力推进

正如郭永航市长在全市高质量发展大会所提到的，要“把疫情耽搁的时间抢回来，把积蓄已久的发展意愿释放出来”。对于当前广州的发展来说，用“争分夺秒”概括不为过。而对于城市更新来说，也已经从之前要求“有序推进”发展到“大力推进”。

“大力推进城市更新”，便是广州市住建局在全市高质量发展大会上所提出的要求。具体而言，分别是强力推进中心城区城中村改造、大力推动重点片区改造以及推动老旧小区改造提质增效。其中，针对中心城区城中村人居环境恶劣、安全隐患突出等问题，坚持“拆、治、兴”并举，如康鹭片区计划全年完成20万平方米的拆违目标，加快完善片策方案和更新单元规划方案；针对城市重点功能区、主要交通廊道、重要景观廊道、重大交通枢纽等重点区域，要探索片区改造新模式，全面提升城市面貌，持续完善城市功能布局；而针对全市100个以上老旧小区改造项目，则是要求继续以“绣花”功夫推进。

可见，在城市更新推进工作上，广州市在要求大力推进的同时，对中心城区、重点片区和老旧小区的改造不同侧重，坚持“新城开发”与“旧城改造”协调推进。

（二）加快城市更新立法工作，为高质量实施城市更新保驾护航

广东省素来都是全国城市更新的排头兵，广州则是广东省“三旧”改造的重点区域。2021年初，国家发布“十四五”规划和2035年远景目标纲要后，广州便发布了《广州市城市更新条例（征求意见稿）》，成为继深圳之后，全国第二个针对城市更新立法的城市。但由于种种因素影响，《广州市城市更新条例》征求意见后迟迟不见动静，而《上海市城市更新条例》率先在2021年8月正式实行，2022年12月北京也颁布了《北京市城市更新条例》，即将在2023年3月1日起施行。

城市更新条例的制定与实施，对有序、高质量推进城市更新发展具有重要意义。广州市住建局相关负责人表示，2023年广州将加快城市更新立法工作，推动出台城市更新条例，分区分类分步有序推进城市更新项目。据了解，目前广州已重新启动城市更新条例修订工作。可见，在不久的未来，《广州市城市更新条例》必将颁布实施。

（三）加强项目监管，发挥政府总控角色的作用

广州城市更新在前两年时经历过一段快速推进的阶段，但快速推进的同时也容易引发管理混乱、监管不到位的问题。2020年，针对城市更新项目的批后监管，广州市已经出台了《广州市城市更新项目监督管理实施细则》。而城市更新项目一级开发阶段的监管同样不容忽视。今年年初，广州便修订了《广州市旧村改造合作企业引入及退出指引》，细化、完善了旧村改造实施过程中的监管及合作企业退出等内容。未来，为了更加有序推进城市更新工作，加强项目监管，发挥政府总控角色的作用必不可少。

（四）积极配合做好受困房地产企业风险处置，为城市更新企业纾困减负

2022年底，中国人民银行与银保监会联合发布了《关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知》，通知里规定了16条金融举措，为满足行业合理融资需求，助力房地产市场平稳健康发展提供了重要支持。

目前，广州尚有许多城市更新项目因企业存在资金问题而无法顺利推进。针对这些情况，政策上除了考虑引入具有城市更新实力的国企承接项目权益或共同合作，亦应当积极发挥市场力量，鼓励金融机构开展房地产项目并购贷款业务，支持优质房地产企业兼并收购受困的城市更新项目；同时引导支持金融机构对受困房企债务进行展期，或者在受困房企债务提供优质主体担保后进行展期。

城市更新的发展离不开房地产市场的整体发展，经过2022年楼市的深度调整，国家的支持政策已经让市场逐步修复信心。2023年应当重点配合做好受困房地产企业风险处置，为城市更新企业纾困减负，推动房地产业向新发展模式平稳过渡。

“十三五”以来，我国新型城镇化已建设取得阶段性成果。进入“十四五”，新型城镇化进入了建设新阶段，而城市更新已是土地“存量时代”城市发展的必然选择。虽然发展路上困难重重，但柳暗花明总见春。如省委书记黄坤明在全省高质量发展大会上的讲话，“历史川流不息，发展永无止境”。

对广州城市更新而言，2022年是阴霾笼罩的一年，但也是拨云见日的一年。如今，广州正全速朝“老城市新活力”、四个“出新出彩”的新时代新目标奋进。作为城市开发建设法律服务领跑者，建纬大湾区服务中心未来将继续关注广州城市更新发展，力所能及地为广州城市更新的发展与建设贡献自己的一份力量。